摘编：崔元基，“韩国印太战略的构想及推进方向”，韩国国立外交院外交安保研究所编《主要国际问题分析》，2022-27 ，2022年10月18日翻译整理：金永皓，中国社会科学院研究生院博士研究生
韩国总统尹锡悦在2022年5月21日举行的韩美首脑会谈共同宣言中阐明，“今后将制定韩国独自的印太战略构想(ROK’s own
Indo-Pacific strategy framework)”。之后，尹锡悦在今年6月28日参加北约(NATO:
North Atlantic Treaty Organization)峰会的契机访问西班牙马德里时表示“马德里是韩国的印太战略和全球安全、和平构想与北约2022新战略概念汇集的地方”,再次明确表示韩国新政府将制定崭新的印太战略。韩国新政府的印太战略将决定尹锡悦政府所提出的“全球枢纽国家(Global Pivotal State)”外交目标如何转换为具体的对外政策方向。新政府作为“全球枢纽国家”蓝图的核心轴，强调加强韩美同盟及与共享“自由、人权、法治”等普遍价值相近立场国家(like-minded states)的联合和合作。因此，今后韩国提出的印太战略将如何反映这种政策方向，备受关注。
2016年以后，日本、美国、澳大利亚等主要国家虽然制定和推进印太战略，但韩国在前任政府时期有意与这些主要国家的印太战略保持距离，相对消极地应对印太区域合作。因此，韩国缺乏能够积极应对印太这一新的战略环境(strategic theater)下所发生的地缘政治挑战的有效战略框架(strategic
framework)，同时，还受到与主要友邦国家、友好国家战略合作相对滞后的批评。今年5月上台的尹锡悦政府明确表示将制定并推进韩国独自的印太战略构想，核心目的是将以急剧重组的印太地区为对象，通过进行全球伙伴关系的构建和国际联合，进一步扩大韩国的地区作用(regional role)、国际责任和对国际社会的贡献，从而确保韩国外交的战略空间。具体地说，其性质和目的可以包括三点：第一，将此前以东南亚国家为主要对象的有限的对外区域合作范围扩大到整个印太地区，重新推进强化韩国全球作用的综合性区域战略；第二，在目前已有秩序和规则无法正常发挥作用，并逐渐弱化等进入新秩序重组进程的印太地区，促使符合于韩国所向往的价值和国家利益的规则基础秩序(rules-based order)在区域内逐渐形成，包括韩国将发挥更加积极作用的对外政策意志在内，并为这些目标今后将更加积极地推进国际联合与合作；第三，通过推进印太战略，促进印太地区繁荣、和平与安全的多种全球焦点领域里，扩大韩国的国际贡献和责任。从这一点讲，今后韩国将通过符合于印太地区主要核心国家国际地位的国际作用发挥来创造全球层面的公共财产。如果新政府今后能有效推进韩国独自的印太战略，则有望为韩国外交自律性和外交空间扩大做出贡献。同时，为此有必要克服以下政策性挑战因素：首先，韩国在中美战略博弈中，为防止今后中韩之间发生外交摩擦，稳定管理中韩关系将成为推进韩国新政府印太战略的核心挑战因素。其次，新政府所提倡的“加强全球作用”是韩美同盟重要因素，今后美国对韩国扩大区域性作用、特别是扩大韩国对印太地区安全贡献的要求和期待将会进一步加强，所以今后韩国如何有效进行韩美之间战略沟通和政策协调，也将成为主要政策议题。同时，虽然新政府表示要将“自由、民主、人权”等韩国所追求的普遍价值反映在印太战略上，将会积极推进价值观外交。但东南亚地区国家等多数发展中国家认为这种价值外交是西方意识形态下的干预，因此韩国有必要注意，如果只以短期效果为目的而推进价值外交，就在长期观点上与国家利益发生冲突的可能性仍存在。总之，本报告的目的是对作为新政府今后推进的韩国肚子的对外战略的印太战略进行议论，分析韩国的印太战略的政策性质和目的，进而分析韩国的印太战略中需要考虑的主要核心事项，最后将提出今后推进印太战略构想的政策性考虑事项。美国特朗普总统于2017年11月明确使用“自由而开放的印太战略”概念后, “印太”概念以西方国家为中心开始得到普遍使用，现在已成为主要国家的对外战略及普遍的国际政治用语。目前，不仅是日本、澳大利亚、印度等“四方安全对话”（QUAD）参与国家，还有法国、英国、德国等欧洲国家也在推进各自的“印太战略”,而且东盟(ASEAN)也在2019年6月正式采纳并推进“东盟关于印太的观点(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)”。
目前，尽管印太概念已经成为日常使用的新的国际政治术语，但事实上关于这一概念的普遍共识并不存在，主要国家所采用的“印太战略”具体内容也根据各国追求的对外战略目标和政策指向而多种多样。因此，将各国追求的印太战略全部都视为“牵制中国”或“施压中国”的对华战略，是脱离现实的认识，而且主要国家通过印太战略所追求的战略目标和政策内容也非常多样。例如，从“对华牵制”标准来看就存在着多种多样的范围，美国、日本、澳大利亚等国的印太战略具有很强的牵制中国的性质，而印度、东盟和一些欧洲国家并没有明确标榜“牵制中国”。相反，这些国家的印太战略指向与中国合作、具备“包容性”的印太合作。例如东盟就把与中国的合作作为印太战略的核心原则之一。世界主要国家通过提出和推进各自独立的印太战略蓝图，积极参与以印太地区为中心重组的地缘政治秩序形成过程，为扩大本国的影响力、确保国家利益而展开多种努力。从这一角度来看，印太战略与其说是单纯的对华牵制战略，不如说是主要国家为积极应对因中国崛起而引发的国际战略环境重组和新提出的多种战略、地缘政治挑战因素而推进的新的对外战略。韩国也从国家战略角度出发，面对印太战略环境的重组进程，应该积极应对，并推进韩国独自的印太战略。那么，韩国独自的印太战略具备何种政策性质和意义? 新政府推进印太战略的核心目标是什么?韩国外交应追求什么，怎样使新政府所构思的战略更加有效？为了这些问题得到更明确、肯定的答复，笔者分析新政府推进的印太战略的政策性质和目的。
1. 全面推进区域合作
首先，韩国新政府的印太战略今后将对外合作范围扩大到印太地区，这事实上超越文在寅政府只针对东南亚区域的“新南方政策”的局限性，推动综合性区域合作政策。印太区域合作摆脱韩国在传统上将印太和亚太战略相互分离的思维，认识为具有单一性质的整合性地区(a single space strategically integrated geographical),将印太整个地区作为对象,推进区域合作政策。也就是说,印度洋地区所发生的战略、经济上的变化并不局限于印太地区，也可以直接对亚太地区产生影响。同样，亚太地区的地缘经济、地缘政治上的变化，也对印度洋地区国家的战略环境产生重大影响。这就是国际政治的现实。因此，将印太地区作为单一的战略空间，并立足于这种认识，推动对外战略以及区域合作政策。例如，在中国推进的“一带一路”倡议(Belt and Road Initiative)不仅对印度洋地区海洋和西南亚地区，而且也对亚太地区战略环境以及地缘政治产生直接影响。同样，在亚太地区发生的中美之间战略竞争，尤其是随着中国经济影响力不断在东南亚地区扩大，对亚太地区海洋安全和经济战略格局产生着重大影响。从这一点上，韩国新政府的区域合作政策战略就必须选择印太区域地理范围，即从原来以东亚和东盟为中心地区扩大到印太地区的主要据点。与之前相比，国际网络合作伙伴关系的扩张指向更全面，旨在推进全球层面的区域合作政策。战略作用包括扩大现有的贸易、投资、经济、合作开发等领域为中心的功能区域合作政策，包括制造业供应链、气候变化、数字及网络、尖端技术和海洋安保等。包括区域安全战略等在内，涉及更广泛的领域，进行主要国家与区域合作并扩大合作伙伴关系。文在寅政府推进的“新南方政策”的地理范围将局限于东盟、印度，但政策推进实际过程中，由于东南亚地区国家经济和外交多元化、将所有力量集中到东南亚区域，所以正在崛起的当前地理和战略概念——印太为对象的全面战略未能形成。另外，新政策主要以南方国家和东盟地区为主推进双边合作，而区域内多边层面合作、区域内秩序和应对战略的外交努力实际上并不存在。同时，与东盟一起，虽然印度也被提名为“新南方政策”的核心伙伴，但与东盟相比，与经济、战略重要性日益增大的印度之间的实质性合作几乎没有任何进展。从这一点来看，新政府推进的印太战略是克服“新南方政策”局限的有效措施，区域内安全及战略焦点集中在更全面的区域合作及伙伴关系，不仅是东盟，还是印太地区核心国家印度、澳大利亚、新西兰等主要据点国家都是这一新的对外战略（韩国印太战略）的对象。尽管如此，韩国新政府的印太战略，不能只强调跟文在寅政府核心对外政策——“新南方政策”之间的断绝性，而更加重视东盟为中心的前政府政策之间的一惯性和连续性，对维持韩国的主要伙伴国家对新政府对外政策的战略信任具有重要意义。因此，韩国新政府的对外政策与国内政权变化无关，有必要持续维持和发展前政府“新南方政策”的成果，同时为克服其局限性，扩大和重组“新南方政策”2. 追求以国家利益和价值为基础的规则秩序(rules-based order)韩国新政府推进的“印太战略”另一重要目的是使在现有秩序急剧恶化的印太地区建立符合于韩国所追求的价值和国家利益的地区秩序，为此，今后韩国投入更加积极的外交努力并要具体反映到新政府的对外政策之中。今年5月，尹锡悦总统在与美国总统拜登的韩美首脑会谈共同宣言中明确指出，韩国将与美国共享“对民主、人权价值和维持立足于规则的秩序(rules-based international order)重要性”的认识，并表示韩国今后将通过印太战略，为加强自由主义国际秩序发挥更大的地区作用和全球责任。即，韩国新政府推进印太战略的重要目的是使得印太地区内符合于韩国国家利益的地区秩序的构建(regional order building)。韩国新政府对外政策的基调转变可以说与前任政府形成鲜明对比，在中美之间追求战略均衡的文在寅政府一直与印太这一新战略概念有意保持距离。那是因为，文在寅政府注意到美国特朗普政府正式开始牵制中国并推进了印太战略，考虑到印太概念蕴含的对华牵制性质，对这一概念持保留立场，在正式外交文件中尽量没有提及到“印太”一词。总之，文在寅政府与其他大部分西方国家不同，并没有接受“印太”这一新地区概念。例如，文在寅政府明确表示韩美在印太地区的合作是“以我们各自路径为基础(anchors our respective approaches to the Indo-Pacific region)”，韩国追求的是与美国印太战略不同的独自的区域战略。文在寅政府的“新南方政策”与追求对华牵制的美国印太战略在性质和目的上存在距离,韩国明确表示有意在可能的范围内寻求与美国的印太战略的新的切入点。因此，尽管韩美两国政府在首脑会谈上就推进“新南方政策”和美国印太战略之间的对接合作达成了共识,但实际的后续措施并不完善。今后，尹锡悦政府的印太战略更明确地提出韩国所追求的地区秩序蓝图(regional
order vision)，并更明确地表明了通过对外政策实现这一目标的意志，特别是有必要积极推进与韩国共享战略利益、价值及基于规则的秩序的相似立场的国家之间国际联合与合作。韩国新政府推进的“印太战略”是为了摆脱过去以维持中美之间的“机械性中立”和“均衡为”战略目标的外交框架，确立国家利益为基础的“灵活性”外交战略，提高韩国外交的自律性、扩大外交战略空间。然而有些认为，新政府采纳的印太战略是将韩国现有对外战略从前任政府追求的中美“均衡外交”基调转变为相对接近于美国的“对美倾斜”外交，那是因为这一解释将韩国外交选择束缚在中美“两者择一”的狭小框架之中。实际上，韩国新政府推进的印太战略并不是在中美之间选择哪一方,而是以国家利益为原则自主追求独自对外战略，将其束缚在中美之间“二选一”的框架下是不合适的。韩国推进印太战略的还有一个重要目的是积极推进韩国对国际社会的独立贡献，发挥符合于韩国在印太地区国际地位的国际责任和作用。进入发达国家行列的韩国不应该像过去一样，应摒弃只追求本国利益的“发展中国家型外交”，在地区层面为印太地区发展繁荣及和平做出贡献,在多种全球热点领域推进地区内创造公共财产(public goods)的“发达国家型贡献外交”。为此，韩国不仅在开发合作、贸易及投资等功能及经济合作领域发挥作用,在印太地区和平与安全相关的主要议题上,有必要积极探索扩大作用和贡献的方案。特别是，韩国有必要积极扩大东南亚地区发展中国家能力培养(capacity building)的开发合作。另外，应继续加强与东盟国家的军工产业合作，并在区域内提高对韩国的战略信任。目前，韩国在印度尼西亚、菲律宾等东盟国家里已成为最大军工产业进口对象国,但与此相比，韩国对东盟地区安全问题贡献的认识非常薄弱，在当地并不关注东盟地区安全问题,只是对东盟国家武器、军事装备销售非常关注，因此，在东南亚地区对韩国的战略信任度相对较低。韩国新政府为了追求全面的印太区域合作，实现以国家利益、价值为基础的规则秩序、扩大韩国对国际社会的独立贡献等政策目标,有必要应对以下挑战。（1）中美战略博弈以及对中韩关系的影响
在中美战略竞争不断加强的情况下，韩国以韩美同盟为基础，为今后构建基于规则的秩序而加强外交努力的过程中，很有可能面临中韩关系恶化的可能性。中国很有可能认为韩国新政府推进印太战略是韩国参与美国的“遏制中国”张略，不能排除中国的不满，或引发中韩关系的恶化，从而使韩国可能面临“进退两难”的困境。在美国牵制中国及中美对立加剧的情况下，中国一直表态，希望韩国在中美之间不要偏袒任何一方。2021年6月，国务委员兼外长王毅在与时任韩国外长郑义溶通电话时表示，“中韩两国坚持正确的立场，不要被别的国家牵着鼻子走”，希望韩国在中美之间采取谨慎的态度。2022年8月，王毅与韩国新任外长朴振在中国青岛举行中韩外长会谈时，提出“作为邻国相处之道，彼此政策应当保持连续性稳定性”。今后，如果韩国政府实施印太战略以加强韩美同盟，不能完全排除中韩之间的外交摩擦及两国关系恶化的可能性。今年5月，尹锡悦和拜登在韩美首脑会谈中提到“韩美同盟的重要性将超越朝鲜半岛”，双边关系超越朝鲜半岛范围，在地区范围内经济、技术以及地区热点问题上，共同推进韩美同盟的地区化及全球化达成了共识。特别是双方首脑提及“强化韩美同盟的全球作用”，强调了韩国在制造业供应链、高科技、气候变化、开发合作等非军事领域的区域作用及扩大韩美合作的必要性。但值得关注的是，美国拜登政府积极支持“加强韩美同盟全球作用”，就是为了牵制中国，正在考虑重新调整韩美同盟的作用，这一点比以前更加明确。今后，美国很有可能加强对韩国在印太地区安保合作和贡献的期待和要求。因此，今后韩国如何管理美国日益提高的对韩合作的期待，如何有效协调两国印太战略之间的合作，将成为今后韩国推进印太战略的重要挑战课题之一。韩国新政府以韩美首脑会谈为契机,就加强韩美之间印太合作达成了共识,但实际上,韩国能够参与的合作制度框架(institutional
framework)非常薄弱。今后，为了顺利推进韩国印太战略，不仅在经济、供应链、高端技术领域，而且在地区安全领域，韩国与美国等友邦国家构建能够推进印太合作的制度框架将成为重要课题。目前，韩国还没有参与美国印太战略的核心推进机制四方安全对话（QUAD）、美英澳合作（AUKUS）等。美国作为印太合作另一个机制而推进恢复的“韩美日三国安全合作”关系到韩日关系的改善，所以其进展前景仍不明朗。韩国新政府虽然阐明了与四方安全对话的积极合作态度，但美国、日本等QUAD参与国家决定暂时不推进扩大成员。对此，韩国坚持在QUAD之外加入工作组（Working group）的立场。在经济领域,以四方对话机制峰会为契机出台的印太经济合作框架(IPEF),韩国作为创始成员国参与其中,但IPEF仍然处于制度化水平非常低的初期讨论阶段，今后作为印太地区主要经济合作体的发展可能性还有待观察。同时,受邀参加今年6月末举行的北约扩大峰会的亚太地区四国(AP4),即韩国、日本、澳大利亚、新西兰，以参加北约峰会为契机,讨论今后四国间协商的定期化。对此，韩国表现出积极的态度。有首先，韩国作为自由民主国家,符合韩国所追求的价值和国家利益的印太地区秩序战略蓝图，有必要向国际社会明确提出韩国所追求的外交认同感(foreign policy identity)，表明与韩国共享地区秩序蓝图的国家的联合和战略合作原则。特别是,提出并阐述韩国新政府所追求的地区构想(regional order vision)。文在寅政府的新南方政策“”蓝图提出了“以人为本的和平与繁荣共同体(a community of people-centered prosperity and peace)”等非常模糊的概念,这种内容模糊的地区秩序蓝图,可以说是有意选择的结果,在就中美之间坚持“战略模糊性(strategic ambiguity)”。因此，文在寅政府有意选择了与明确包含对华牵制性质的美国和日本“自由而开放的印太(Free and Open Indo-Pacific)”战略不同的、相对中立的区域概念。韩国新政府的印太战略将有可能摒弃这种战略模糊性,明确表明韩国的地区构想指向以规则为基础的秩序,即自由主义国际秩序。（2） 对区域内主要战略、安全事务进行更加积极参与
文在寅政府根据中美之间“等距离”政策的“均衡外交”基调,对“新南方政策”对区域内海洋安全问题等印太地区主要战略、安权问题一直采取消极应对。因此，韩国不参与在美国等主要国家主导的印太地区构筑新秩序的外交合作，而是坚持保持一定距离的姿态。虽然韩国的经济地位较高，但在地区内对韩国战略存在感的评价并不高，尹锡悦政府的印太战略有必要明确以韩国的战略利益和价值为基础，为构建符合韩国国家利益的印太地区秩序而做出积极的外交努力，并强化国际联合的政策意志。同时，韩国明确表示，在一直以来消极应对的印太地区的海洋安全等与地区和平与安全相关的问题上，扩大韩国的作用和贡献。另外，作为印太地区的“核心国家”， 今后韩国将积极应对与印太地区秩序重组相关的主要战略和安权问题。从扩大韩国在印太区域内的贡献的角度来看,有必要通过韩国具有优势的开发合作经验,进一步加强与区域内发展中国家的伙伴关系。韩国的经济发展的成功事例,被认为是多数发展中国家羡慕的对象,交流韩国的开发经验和诀窍(knowhow)可以说是发展中国家对韩国最期待的领域之一。因此，有必要将构建以开发合作为媒介的与区域内发展中国家的伙伴关系提升为更高级别的对外战略来推进,而且促使区域内发展中国家在印太地区为强化基于规则的秩序做出贡献,韩国新政府应进一步扩大能力培养的支援。首尔大学外交学学士；
首尔大学外交学硕士；
美国华盛顿大学政治学博士。工作单位及经历
现任韩国国立外交院外交安保研究所东盟-印度研究中心责任教授（2018-现在）
韩国国立外交院助理教授、副教授、教授（2006-现在）
韩国外交协会《外交》杂志编辑委员（2015-现在）
韩国新南方政策特别委员会民间咨询委员会 (2019-2022)
韩国国际政治学会理事 (2017-2022)
Australia Korea Fellow (2021-2022), Asia Society Australia
韩国国会韩-南亚议会外交论坛咨询委员 (2019-2020)
联合国气候变化谈判政府代表团外交部咨询委员(2010-2019)
2015 第7届世界水论坛（大邱/庆北）组织委员会政治过程分科委员会委员（2014-2015）
国会气候变化论坛气候变化政策研究所客座研究委员（2011-2019）
韩国企划财政部G20峰会筹备企划团咨询委员（2009-2010），等。- END -